专家学者热议民营经济促进法草案征求意见稿

2024-10-27 10:09:48       来源：民主与法制时报

　　提振民营经济信心 促进市场公平竞争

　　民营经济促进法草案征求意见稿，把对民营经济平等对待、平等保护的要求进一步落实，既鼓励支持民营经济发展壮大，又注重加强规范引导，促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长。

　　10月14日，司法部有关负责人在国新办举行的新闻发布会上介绍，《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称草案）10月10日向社会公开征求意见以来，受到社会各界高度关注，截至目前，司法部已收到一千多条意见和建议。

　　制定民营经济促进法，是党的二十届三中全会作出的重要部署。草案共九章七十七条，坚持把改革开放后特别是党的十八大以来党中央、国务院发展民营经济的方针政策和实践中的有效做法转化为法律制度，把对民营经济平等对待、平等保护的要求进一步落实，既鼓励支持民营经济发展壮大，又注重加强规范引导，促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长。

　　草案有哪些亮点？哪些地方还可以进一步完善？近日，民主与法制社记者就此采访了相关领域专家学者。

　　将“两个毫不动摇”“两个健康”写入草案

　　　民营经济促进法是我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律，草案亮点纷呈，有诸多“首次”。

　　草案第一次将“两个毫不动摇”“培育和弘扬企业家精神”等写入立法，明确“促进民营经济持续、健康、高质量发展，是国家长期坚持的重大方针政策”。

　　“这些‘首次’充分表明，促进民营经济发展是党和国家一以贯之并将长期坚持的大政方针。这些内容将促进民营经济持续、健康、高质量发展，为包括民营经济在内的各种所有制经济共同发展营造更加良好的环境。草案首次将‘两个毫不动摇’写入法律，旨在鼓励发展民营经济，促进各种所有制经济之间的良性竞争，实现资源最优配置，助力市场经济健康发展。”天津财经大学法学院教授冯博表示。

　　中南大学法学院教授李国海也认为，草案将“两个毫不动摇”列为基本原则，高度肯定民营经济的重要地位。此外，草案还规定了促进民营经济发展的系列举措，这些举措具有很强的可实施性，对提振民营经济信心有重要作用。

　　草案第一条鲜明提出“促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长”。冯博认为，草案首次对“两个健康”作出立法规定，不仅关注民营企业经济效益，还注重民营经济人士健康成长和发展。

　　“民营经济人士的健康成长能够促进民营经济迅速发展，进而吸引更多人才，形成人才聚集的良性循环。民营企业通过提供良好的工作环境和发展机会，激发员工的积极性和创造力，能为企业发展提供源源不断的动力。”冯博说。

　　提振民营经济信心 激发民营经济创新活力

　　“目前，针对企业立法，我国已出台了公司法、反不正当竞争法、反垄断法、中小企业促进法及优化营商环境条例等；根据企业所有制形式不同，专门制定了全民所有制工业企业法、外商投资法、城镇集体所有制企业条例等，但目前尚缺少针对民营经济的专门法律，即民营经济促进法。”西北政法大学行政法学院副教授杨彬权表示，草案以“专法”形式立法，试图破解民营经济组织在经营发展中遇到的制度性难题。例如，在破除市场准入限制方面，草案专设第二章“公平竞争”一章，体现民营经济组织不因所有制的不同而遭遇不平等待遇，更突出平等原则；在解决融资难方面，草案第三章“投资融资促进”部分，规定对金融机构向小微型民营经济组织提供金融服务按照市场化原则实施差异化监管、推动构建完善民营经济组织融资风险的市场化分担机制等，并要求增强信贷供给、贷款周期与民营经济组织融资需求、资金使用周期的适配性；在优化服务方面，草案第六章服务保障部分要求，严格贯彻和落实服务型政府理念，明确政府服务保障的职能定位，各级人民政府及其有关部门应当高效便利办理涉企事项和提供各种便利，降低制度性交易成本。

　　李国海则表示，草案不仅充分体现平等原则，而且在第二章为促进公平竞争规定了多项具体制度、举措，包括实施全国统一的市场准入负面清单制度、落实公平竞争审查制度等。

　　冯博也对第二章给予高度评价。她认为，一方面，草案提出实行全国统一的市场准入负面清单制度，有助于民营企业消除市场准入壁垒，促进民营经济与其他所有制经济公平竞争。同时，草案提出禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷，提出建立畅通有效的政企沟通机制等。这将有效保护民营企业合法权益，促进市场公平竞争，从而更好地建设全国统一大市场。

　　此外，发展新质生产力在草案中也有体现。

　　“草案‘重墨’规定促进民营企业科技创新的举措，有助于发展新质生产力。”杨彬权表示，草案提出支持民营经济组织参与国家科技攻关项目；鼓励公共研究开发平台、共性技术平台为民营经济组织技术创新平等提供服务；支持民营经济组织依法开发利用开放的公共数据资源等举措，有助于提升民营企业科技创新能力。

　　“草案鼓励支持民营经济组织在发展新质生产力中积极发挥作用，以科技创新催生新产业、新模式、新动能，提出的支持民营经济组织参与国家科技攻关项目、向民营经济组织开放国家重大科研基础设施等措施，将大大激发民营企业创新活力，有效赋能民营经济发展新质生产力，推动经济高质量发展。”冯博说。

　　李国海表示，除了前述亮点外，草案还在投资和融资方面，支持民营经济发展，尤其是具体规定了支持民营经济发展的金融举措，有助于消解民营经济组织融资难等问题。

　　建议部分规定或条文进一步细化

　　杨彬权认为，民营经济促进法作为促进法，通常具有“软法”属性，但相关内容克服了促进型立法固有的“没有牙齿”缺陷。

　　“为了确保民营经济促进法规定的内容得以有效实施，草案不仅设定了‘法律责任’一章，而且用七个条款强调有关违法行为的法律责任，这在我国促进型立法中是较少见的。另外，草案还对民营经济组织设定了部分强制性义务，这使得其具有更强的约束力和执行力。”杨彬权说。

　　李国海也关注到草案对民营经济促进法的定位等问题。他认为，作为促进法，草案应着重规定正面的扶持、支持举措。因此，建议进一步斟酌草案第五章“规范经营”的内容和条文设置。同时，该章很多内容在其他立法中已有规定，存在重复表述问题。

　　冯博认为，草案规定了全国统一的市场准入负面清单制度，但具体实施中如何确保各地方部门不设置隐形壁垒，仍需进一步明确和细化。同时，为了配合该法的施行，公平竞争审查制度的落实和执行力度也应进一步加强。对此，可以明确市场准入负面清单制度中的具体权限，加强对隐形壁垒的监督和查处力度。同时，加大公平竞争审查执行力度，定期对法律措施效果进行审查和评估。

　　杨彬权则认为，草案对民营经济人士、民营经济组织经营者等概念缺乏界定。尽管草案对民营经济组织进行了界定，但从正面进行界定，可能会出现“挂一漏万”现象。例如草案第七十六条规定：“本法所称民营经济组织，是指在中华人民共和国境内依法设立的由中国公民控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户，以及前述组织控股或者实际控制的营利法人、非法人组织。”这实际上排除了“无控股股东、无实际控制人企业”，例如支付宝、苏宁易购等。建议对民营经济组织采用排除法进行界定，例如民营经济组织可界定为“在我国依法设立或者投资、经营的，除国有独资、国有控股、集体经济和外商（含港澳台）投资企业之外的各类经济组织。”

　　杨彬权建议进一步完善对“民营经济组织经营者”的定义：民营经济组织经营者，是指依法行使生产经营管理职权并承担相应责任的企业主要负责人，包括企业的法定代表人、董事长、经理，以及非法人企业的厂长、经理，个人独资企业、合伙企业出资人，拥有企业经营权的承租人、承包人等。

　　同时，杨彬权还建议，草案增加有关贷款的保障性规定，回应实践中贷款门槛高，贷款条件不平等、抵押乱等乱象。

　　在杨彬权看来，草案虽然在第七章用第六十五条、第六十六条、第六十七条三个条款保障欠款支付，在第八章第七十二条规定了相应法律后果，但惩罚力度不够，建议进一步明确赔偿和处罚细则。

　　此外，针对实践中存在的多头执法、重复检查等问题，杨彬权还建议在草案中增加“同一部门对民营经济组织实施的多项执法检查能够合并进行的，应当合并进行；不同部门对同一民营经济组织实施的多项执法检查能够合并完成的，由本级人民政府组织合并进行”，以及“探索建立涉民企行政执法案件影响评估制度”等规定。